I. Giriş
Bilindiği üzere, 24 Mart 2016 tarih ve 6698 sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nun (“Kanun”) “Kabahatler” başlıklı 18. maddesi uyarınca aydınlatma yükümlülüğünün yerine getirilmemesi, veri güvenliğine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi, Kanun’un 15. maddesi uyarınca verilen kararların yerine getirilmemesi, Veri Sorumluları Sicili’ne kayıt ve bildirim yükümlülüğüne aykırı hareket edilmesi ve kişisel verilerin yurt dışına aktarılması için çeşitli durumlarda bulunması gereken uygun güvenceler arasında yer alan standart sözleşmelerin Kanun’da belirtilen şartlara uygun olarak bildirilmemesi hallerinde Kişisel Verileri Koruma Kurulu (“Kurul”) tarafından veri sorumluları ve veri işleyenler aleyhine idari para cezasına hükmedilebilmektedir.
Kanun’un 18. maddesinde yapılan ve 1 Haziran 2024 itibarıyla yürürlüğe giren değişiklikle Kurul tarafından verilebilecek idari para cezalarına karşı idare mahkemelerinde dava açılabileceği öngörülmüştür.[1] Anılan değişiklikten önce, Kanun’da idari para cezalarına karşı hangi yargı yoluna başvurulabileceğine ilişkin özel bir düzenleme olmadığından, idari yaptırımlara ilişkin genel usul kanunu olan 30 Mart 2005 tarih 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun (“Kabahatler Kanunu”) 3/1(a) ve 27. maddeleri uyarınca Kurul’un idari para cezalarına karşı Sulh Ceza Hakimlikleri nezdinde 15 gün içerisinde itiraz edilmekteydi.[2] Bu süre içinde başvuru yapılmadığı takdirde ceza kesinleşmekte, itiraz edildiği hallerde ise kesinleşme ancak yargılama süreci tamamlandıktan sonra gerçekleşmekteydi.
Aşağıda detaylı olarak açıklanacağı üzere, idari yaptırımlara ilişkin genel usul kanunu niteliğindeki Kabahatler Kanunu ile Kabahatler Kanunu’nun uygulanmasına ilişkin Tahsilat Genel Tebliği’nin (Seri: B Sıra No: 18) idari para cezalarının takip ve tahsiline ilişkin hükümleri ve Danıştay’ın konu hakkındaki yerleşik içtihadı uyarınca, kural olarak idari para cezalarının takip ve tahsil edilebilmeleri için kesinleşmeleri (yani, idari para cezasına karşı süresi içinde kanun yoluna başvurulmaması, kanun yoluna başvurulduğu hallerde ise yargılama aşamalarının son bulması) gerekmektedir. Bu itibarla Kurul tarafından hükmedilen idari para cezalarının tahsili de bu cezaların kesinleşmesi şartına bağlıydı. Ancak, yukarıda bahsedilen Kanun değişikliğiyle Kurul tarafından verilen idari para cezaları idari yargının alanına taşınmış olup, bilindiği üzere, idari yargılama usulünde dava açılması, kural olarak dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmamaktadır. Bu bakımdan idari yargılama usulü rejimine göre, Kurul’un verdiği birel idari işlem niteliğindeki[3] idari para cezalarının tahsil edilebilmeleri için kesinleşmeleri gerekmemektedir.
Bu makale, Kanun’da yapılan değişikliğin ardından Kurul tarafından hükmedilen idari para cezalarının tahsil edilebilmeleri için kesinleşmelerinin gerekip gerekmediği konusunda Kabahatler Kanunu ile 6 Ocak 1982 tarih ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (“İYUK”) arasında bir çatışma bulunduğunu ortaya koymaktadır. Söz konusu çatışmadan doğan belirsizliğin giderilmesi için en kalıcı çözümün kanun değişikliği olduğu değerlendirilebilir. Bununla birlikte, uygulamanın daha kısa vadede netleştirilmesi amacıyla konunun Danıştay içtihadı veya yürütme tarafından yapılacak ikincil düzenlemeler yoluyla da açıklığa kavuşturulması mümkündür. Her halükârda, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden para cezasının tahsili işleminin hukuki belirlilik ilkesine uygun tesis edilmesi gerekmektedir.
II. Kabahatler Kanunu Rejimi ve İdari Yargılama Usulü Kanunu Rejimi Arasındaki Çatışma
Kabahatler Kanunu’nun “Genel Kanun Niteliği” başlıklı 3.maddesi uyarınca;
(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır.
Bu hükme göre, ilgili kabahatin düzenlendiği kanunda yargı yoluna ilişkin özel bir düzenleme bulunmadıkça, ilgili kabahatin işlenmesi nedeniyle hükmedilen idari para cezasına karşı yapılan itirazın çözümünde Kabahatler Kanunu’nun idari yaptırımlara karşı kanun yolunu düzenleyen 27 ila 31. maddeleri uygulanacak ve itiraz Sulh Ceza Hakimlikleri tarafından anılan maddelerde yer alan usul kuralları uyarınca çözüme kavuşturulacaktır. İlgili kabahatin düzenlendiği kanunda yargı yoluna ilişkin özel bir düzenleme bulunduğunda ise uyuşmazlık söz konusu düzenleme ile belirlenen yargılama usulü kurallarına göre çözümlenecektir. Kabahatler Kanunu’nun yargı yolunu ilgilendirmeyen diğer genel hükümlerinin ise çeşitli kanunlarda düzenlenmiş tüm idari para cezaları hakkında uygulanacağı öngörülmüştür.
Kanun değişikliğiyle Kurul’un verdiği idari para cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulacağı açıkça düzenlenmiş olduğundan, artık Kabahatler Kanunu’nun yargı yoluna ilişkin hükümleri uygulanmaz. Ancak bu değişiklik yalnızca hangi mahkemeye gidileceğine ilişkindir. Kabahatler Kanunu’nun anılan hükümleri dışındaki hükümleri ise Kurul’un verdiği idari para cezaları bakımından uygulanırlığını koruyacaktır. Burada özellikle altı çizilmelidir ki, Kabahatler Kanunu’nun uygulanmasının nedeni onun özel kanun olması değil, idari para cezaları ilişkin genel kanun niteliği taşımasıdır.
Nitekim, Kabahatler Kanunu’nun (yargı yoluna ilişkin olmayan maddelerinden) 17/4.maddesine göre;
Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gereken[4] idarî para cezalarına ilişkin kesinleşen kararlar, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil dairelerine gönderilir.
Danıştay’ın yerleşik içtihadında[5] bu madde hükmü, idari para cezalarının tahsil edilebilmesi için kesinleşmeleri gerektiği ve bu nedenle idari para cezalarının ancak kesinleştikten sonra Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun uyarınca ödeme emri ile istenebileceği şeklinde yorumlanmaktadır. İdari para cezalarının kesinleşmesi Tahsilat Genel Tebliği’nin (Seri: B Sıra No: 18) 7/1. maddesinde şu şekilde tanımlanmıştır: “İdari para cezaları için kesinleşme; idari yaptırım kararına karşı kanun yoluna başvurulmaması, kanun yoluna başvurulduğu hallerde ise yargılama aşamalarının son bulmasıdır.”
Öyleyse, Kabahatler Kanunu’nun tüm idari para cezaları için uygulanmasını öngördüğü 17/4. maddesi uyarınca, Kurul tarafından verilen idari para cezalarının ödeme emri düzenlenerek tahsil edilebilmesi için ya süresi içinde idari yargı yoluna başvurulmamalı ya da başvurulduysa idari yargıya özgü kanun yolları tüketilmiş olmalıdır.
Kabahatler Kanunu rejimine göre durum böyle olmakla birlikte, Kanun’da yapılan değişiklikle Kurul’un verdiği idari para cezalarına karşı idari yargıya başvurulması öngörülmüş olup Kurul’un idari para cezasına karşı idari yargıya başvurulduğu takdirde İYUK uygulanır hale gelecektir. Bilindiği üzere, idari yargılama usulü rejiminde idari işlemler, hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaktadırlar. Bunun bir sonucu olarak, idari yargıda dava açılması kural olarak idari işlemlerin yürütmesini durdurmamaktadır.[6] Nitekim İYUK’un 27/1. maddesine göre “Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.” Öyleyse, idari yargılama usulü bakımından, Kurul tarafından verilen idari para cezaları hakkında idari yargıda dava açılmasının para cezalarının tahsilini durdurmayacağına, tahsil durdurulmak isteniyorsa idare mahkemesinden yürütmenin durdurulması kararı alınması gerektiğine ilişkin bir yorum yapılabilir. Bu yorumun pratik sonucu, Kurul’un idari para cezası uygulanmasına ilişkin kararına karşı idari yargıya başvurulmasına rağmen idare tarafından vadesinde ödenmediği ve açılan davada hakkında yürütmenin durdurulması kararı da verilmediği gerekçesiyle[7] para cezasının kesinleşmesi beklenilmeksizin tahsili amacıyla ödeme emri düzenlenebilecek olmasıdır.
Buradaki çatışma[8], esasen Kabahatler Kanunu’nun 17/4. maddesiyle İYUK’un 27. maddesinin birbiriyle bağdaşmamasından kaynaklanmaktadır.
III. Çatışmanın Çözümü
Aynı konuya ilişkin farklı düzenlemeler içeren kanun hükümleri arasındaki çatışmanın öncelikle genellik-özellik ve öncelik-sonralık durumlarına göre çözülmeye çalışılması gerekmektedir. Bu suretle çözüme ulaşılamazsa bir boşluktan söz edilecek olup bu boşluk hukuki belirlilik ilkesine uygun şekilde, kanuni düzenlemeyle, yargı içtihadıyla ya da yürütmenin düzenleyici işlemiyle giderilmelidir. Hukuki belirlilik ilkesi ise, müdahalenin dayanağı olan kanun hükümleri ile bu hükümlere ilişkin yargı içtihatları ve yürütmenin ikinci düzenlemelerinden çıkan anlamın öngörülebilir olmasını gerektirmektedir.[9]
Konumuz açısından, İYUK’un 27. maddesi, her türlü idari işlemin yürütülmesi için kesinleşmenin zorunlu olup olmadığı konusunda genel kural getirmektedir: Buna karşılık, Kabahatler Kanunu’nun 17/4. maddesi ise idari işlemler arasından idari para cezalarının tahsili için kesinleşme şartını öngörmektedir. Ayrıca, İYUK’un 27. maddesi önceki tarihli, Kabahatler Kanunu’nun 17/4 maddesi ise sonraki tarihlidir[10]. Bu durumda, öğretide kabul edilen görüşe[11] göre sonraki tarihli ve konu bakımından özel kanun niteliğinde olan Kabahatler Kanunu’nun uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla Kurul’un idari para cezalarına ilişkin kararlarının kesinleşmeden tahsil edilmemesi gerekir.
Öte yandan, her türlü idari para cezasını düzenleyen Kabahatler Kanunu’na nazaran sadece Kurul’un verdiği idari para cezalarını düzenleyen Kanun’un özel kanun niteliğinde olup Kanun’un, Kurul’un idari para cezalarına karşı idari yargıya başvurulabileceğini belirlediği, bu suretle de söz konusu para cezalarından ötürü uyuşmazlık doğması halinde İYUK hükümlerinin uygulanacağını kabul ettiği ileri sürülebilir. Bu durumda, dava açılması tahsili durdurmaz; durdurulmak isteniyorsa yürütmenin durdurulması talep edilmelidir.
Bu noktada Kabahatler Kanunu’nun 17/4.maddesi ile İYUK’un 27. maddesini karşı karşıya getiren ve konumuzla paralellik gösteren bir davadan bahsetmekte fayda vardır. Tıpkı Kanun’un 18/3. maddesi gibi, 2 Mart 2005 tarih ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un (“LPG Kanunu”) 2 Temmuz 2012 tarihli 18/3. maddesine göre de anılan kanun kapsamında verilen idari yaptırım kararlarına karşı idari yargı görevlendirilmiştir. Ayrıca söz konusu hüküm, yine tıpkı Kanun’un 18/3. maddesi gibi, Kabahatler Kanunu’nun 17/4. maddesine göre sonraki tarihli özel kanun niteliğini taşımaktadır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 16 Mayıs 2018 tarih ve 2016/1367 E., 2018/2415 K. sayılı kararına yansıyan olayda, ilk derece idare mahkemesi, LPG Kanunu kapsamında verilen idari para cezasının tahsili amacıyla düzenlenen ödeme emrinin iptali talep edilen davada, söz konusu idari para cezasına karşı açılan idari davada para cezasının yürütmesinin durdurulmadığı veya iptaline de kadar verilmediği, idari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlandıkları gerekçesiyle, ödeme emri tarihi itibarıyla kesinleşmemiş olan idarî para cezası için düzenlenen ödeme emrinde hukuka aykırılık bulmamıştır.
Temyiz mahkemesi Danıştay 13. Dairesi,[12] ve daha sonrasında ilk derece idare mahkemesinin ısrar kararı üzerine yapılan temyiz başvurusunu inceleyen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ise ödeme emrinin düzenlendiği tarihte, idari para cezasına karşı açılan davanın temyiz incelemesi aşamasında olduğunun anlaşıldığını belirterek, kesinleşmemiş idarî para cezası için düzenlenen ödeme emrinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varmıştır.[13]
Bu davanın konumuz açısından önemi, yargı yolu olarak idari yargının belirlendiği idari para cezalarının tahsil edilebilmesi için kesinleşmelerinin gerekip gerekmediği konusunda İYUK’un 27. ve Kabahatler Kanunu’nun 17/4. maddesinin uygulanması gerektiğine ilişkin iki farklı yorumun da uygulamada benimsendiğini, dolayısıyla bu iki kanun hükmü arasındaki çatışmanın başka konular bakımından da uygulamaya yansımış olduğunu göstermesidir. Danıştay’ın Kanun değişikliği sonrasında Kurul tarafından verilen para cezalarının kesinleşip kesinleşmemesi gerektiği konusuna özel bir içtihadı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, Kanun Koyucu’nun -Kanun ve LPG Kanunu’nun aksine- bazı başka regüle alanlara ilişkin özel kanun niteliğindeki kanuni düzenlemelerde, idari para cezalarına karşı idari yargıya başvurabileceğini öngörürken dava açmanın para cezasının tahsilini durdurmayacağını da açıkça öngördüğü ve böylece ilgili idari para cezaları bakımından Kabahatler Kanunu rejiminden ayrıldığı görülmektedir. 9 Ağustos 1983 tarih ve 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 25/2. maddesi ile 7 Aralık 1994 tarih ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 55/2. maddesi örnek gösterilebilir. Oysaki Kanun değişikliği yapılırken Kurul tarafından verilebilecek para cezasının kesinleşmesinin gerekip gerekmediği konusunda Kanun Koyucu sessiz kalmıştır.
Son olarak belirtmek isteriz ki, Tahsilat Genel Tebliği’nin (Seri: B Sıra No: 18) 7/3. maddesinde
…idari para cezalarının 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanuna göre takip edilebilmesi için bu cezaların kesinleşmesi gerekir. Ancak, 5326 sayılı Kanun hükümlerinden sonra yürürlüğe giren kanun hükümleri saklıdır.
denilmiştir. Ancak Kanun’da değişiklik yapılırken kesinleşme konusunda açık bir düzenleme yapılmadığından bu tebliğ hükmü de Kabahatler Kanunu rejimi ile Kanun ve gönderme yaptığı İYUK arasındaki çatışmanın çözümü konusunda yardımcı değildir.
IV. Sonuç
İdari para cezalarının tahsili temel haklardan mülkiyet hakkına müdahale teşkil etmektedirler. Mülkiyet hakkına müdahale etmenin şartlarından birisi kanunilik ilkesidir. Kanunilik ilkesi belirlilik ilkesini de içermektedir. Yukarıda açıkladığımız üzere Kurul’un idari para cezalarının tahsil edilebilmeleri için kesinleşmelerinin gerekip gerekmediği konusunda Kabahatler Kanunu rejimi ile Kanun ve gönderme yaptığı İYUK rejimi birbiriyle bağdaşmadığı gibi bu uyumsuzluk yargı içtihadı ve ikincil düzenlemelerle de giderilmiş değildir.
Bu belirsizlik, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri açısından sorun yaratmaktadır. Bu nedenle diğer bazı regüle alanlarda olduğu gibi, belirlilik ilkesine uygun bir şekilde, çözüm, Kanun değişikliği, yürütmenin ikincil düzenlemesi ya da Danıştay içtihadıyla sağlanmalıdır. Mevcut durumda ise Kurul tarafından hükmedilen para cezalarına karşı idari yargıya başvurulurken cezanın iptali ile birlikte yürütmesinin durdurulmasının da talep edilmesinde fayda bulunmaktadır.
[1] Değişiklik, 32487 sayılı 12 Mart 2024 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmış 2 Mart 2024 tarih ve 7499 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Madde 35 ile yapılmıştır; Kişisel Verileri Koruma Kurumu, “Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nda Yapılan Değişiklikler”, Kişisel Verileri Koruma Kurumu, 2024, https://kvkk.gov.tr/SharedFolderServer/CMSFiles/4eba766b-7425-4cd4-97f5-cb09c4cf4ef9.pdf, erişim 5 Ağustos 2025. Kanun’un Geçici Madde 3/2 hükmü uyarınca, 1/6/2024 tarihi itibarıyla Sulh Ceza Hâkimliklerinde görülmekte olan başvurular, bu hâkimliklerce görülmeye devam edecektir. Dolayısıyla, yeni yargı yolu yalnızca bu tarihten sonra yapılan başvurular bakımından uygulanacak olup daha önce açılmış olan dosyalar Sulh Ceza Hakimliklerinde karara bağlanacaktır.
[2] Berk Yalçın, Kişisel Verilerin Korunması Hukukunda Düzenlenen İdari Yaptırımlar, Yüksek Lisans Tezi, 2023, (“Yalçın”), s. 100-101, 108-110; Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü, E. 2022/647, K. 2023/59, 23.01.2023 tarihli kararı; Ankara BİM 10. İDD, E. 2024/9642, K. 2024/9319, 31.12.2024 tarihli kararı; Anayasa Mahkemesi Genel Kurul, 2020/7518, 12.10.2023 tarihli kararı.
[3] Yalçın, 85.
[4] Tahsilat Genel Tebliği (Seri: B Sıra No: 18), Madde 8/1(a) ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na Ekli (III) Sayılı Cetvel uyarınca Kişisel Verileri Koruma Kurumu tarafından verilen idari para cezaları genel bütçeye gelir kaydedilir.
[5] Danıştay 4. Dairesi, E. 2023/10529, K. 2024/3509, 29.05.2024 tarihli kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2016/1367, K. 2018/2415, 16.05.2018 tarihli kararı; Danıştay 13. Dairesi, E. 2015/960, K. 2015/2876, 03.09.2015 tarihli kararı.
[6] Fatih Torun, İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması, Doktora Tezi, 2020, s. 25-27.
[7] Danıştay 13. Dairesi’nin kararına konu olayda, ilk derece idare mahkemesi bu yönde bir gerekçeyle 2 Mart 2005 tarih ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun kapsamında verilen idari para cezasının tahsili amacıyla düzenlenen ödeme emrinin iptali talebini reddetmiştir. Bu uyuşmazlık daha sonra Dava Daireleri Kurulu’na taşınmış olup aşağıda ayrıca ele alınacaktır. Bkz. Danıştay 13. Dairesi, E. 2015/960, K. 2015/2876, 03.09.2025 tarihli kararı.
[8] Hukuk kuralları arasındaki çatışma kavramı ve çözüm yöntemleri için bkz. Kemal Gözler, Yorum İlkeleri, Kamu Hukukçuları Platformu ve Türkiye Barolar Birliği, “Yorum İlkeleri”, 2012, (“Gözler”) s. 64 vd. https://www.anayasa.gen.tr/yorum-ilkeleri.pdf erişim 8 Ağustos 2025; Sururi Aktaş, “Pozitif Hukukta Boşluk Kavramı”, Erzincan Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2010, s. 22 vd.
[9] Anayasa Mahkemesi İkinci Bölüm, 2013/4395, 10.06.2015 tarihli kararı, para. 109; Haşim Özpolat, “Anayasa Mahkemesi’nin Bireysel Başvuru Kararlarında Maddi Anlamda Kanun Kriteri”, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, 2018, s. 614-615; Anayasa Mahkemesi Genel Kurul, E. 2018/31,
K. 2020/38, 16.07.2020 tarihli kararı, para. 21.
[10] İYUK’un 27. maddesinin, idari yargıda dava açmanın kural olarak idari işlemin yürütülmesini durdurmayacağına ilişkin hükümleri 10.06.1994 tarihli iken, Kabahatler Kanunu’nun 17/4. maddesi 06.12.2006 tarihlidir.
[11] Gözler, 69; Adnan Güriz, Hukuk Başlangıcı, 15. Baskı, Siyasal Kitabevi, 2013, s. 158 vd.
[12] Bkz. Yukarıda 7 numaralı dipnot.
[13] Danıştay İDDK, E. 2016/1367, K. 2018/2415, 16.05.2018 tarihli kararı.
